Geachte heer minister

Geachte heer burgemeester De Wever

Geachte heren Beenhakkers en Janssens

Geachte Procureur en directeur Veiligheidsbeleid van de Stad Antwerpen

Geachte heer Geerlings en mevrouw Mortelmans

Geachte aanwezigen, dames en heren

Ook ik wens me uiteraard graag aan te sluiten bij het dankwoord aan de organisatie van dit congres. De laatste decennia is het besef gegroeid dat het nastreven van veiligheid niet langer kan worden beschouwd als de exclusieve opdracht van de geïntegreerde politie, justitie en veiligheidsdiensten. Veiligheid wordt ook vanuit de burgerlijke samenleving en het bestuur, in de brede zin van het woord, georganiseerd. Dit congres past perfect in deze visie. Het geeft eenieder de mogelijkheid om over de muur te kijken en de nodige inspiratie en kennis te verwerven.

In onze staatsstructuur, waarbij heel wat fundamentele bevoegdheden, zowel horizontaal als verticaal zijn opgedeeld, met tal van betrokken federale, deelstatelijke en gemeentelijke overheden en diensten, is een effectief veiligheidsbeleid uittekenen en realiseren echter geen eenvoudige opdracht.

In het verleden beperkte bestuurlijke handhaving zich dan ook tot het optreden in sociaaleconomische materies. Wat de aanpak van onveiligheid betreft, werd vooral gefocust op de beleidsmatige samenwerking tussen het bestuur en het gerecht. Diverse wetten en structuren werden uitgetekend om de strategische samenwerking te verbeteren, waaruit allerhande fora zijn voorgekomen, zoals de zonale veiligheidsraad en de overlegfora in het kader van sociale fraude.

De uitbouw van een geïntegreerd en integraal veiligheidsbeleid is tijdens deze legislatuur een versnelling hoger geschakeld, ook al door de gebeurtenissen die ons allemaal getekend hebben. De tijd is immers rijp dat de beleidsmatige samenwerking verder uitgroeit naar een operationele samenwerking.

Zowel magistratuur als bestuur maken zich terecht zorgen om de maatschappelijke innesteling van de georganiseerde criminaliteit. Mijn collega verwijs daarnet naar de cijfers van het SOCTA. Daaruit blijkt dat die innesteling overigens absoluut geen nieuw gegeven is – het is immers een basiskenmerk van de georganiseerde criminaliteit.

Maar anders dan vroeger is deze innesteling en de daarmee gepaard gaande ondermijning enorm gegroeid in omvang en meer zichtbaar geworden.

De burger eist dan ook terecht dat “de overheid”, of dat nu “het bestuur” of “het gerecht” is, het nodige doet om dit tegen te gaan.

Het is aan de burger niet uit te leggen dat personen betrokken zijn in gerechtelijke dossiers van zware en georganiseerde criminaliteit, maar ongestoord van de overheid een vergunning kunnen krijgen om zich te vestigen.

Evenmin begrijpt de burger waarom malafide aannemers die in tientallen gerechtelijke onderzoeken opduiken, of zelfs veroordelingen oplopen, rechtstreeks of via tussenpersonen opnieuw met de overheid kan contracteren. Ook de mogelijkheid dat de inrichtende macht van een van pedofilie verdachte leerkracht niet wordt ingelicht of het havenbestuur niet kan ingrijpen indien een medewerker in een drugsonderzoek voorkomt is niet uit te leggen.

De doorgedreven samenwerking is dan ook die visie op bestuurlijke handhaving die met zoveel woorden werd neergeschreven in de kadernota Integrale Veiligheid, die ik samen met toenmalige collega Jambon heb onderhandeld met de gemeenschappen en gewesten.

Met betrekking tot de bestuurlijke handhaving zijn daarbij drie aspecten van belang:

• De informatiedeling van gerechtelijk naar bestuurlijk, en omgekeerd,
• De samenwerking tussen de gerechtelijke en bestuurlijke overheden en diensten,
• De bevoegdheden van de bestuurlijke en gerechtelijke overheden.

Op heden wordt heel wat informatie van de gerechtelijke autoriteiten niet beschikbaar gesteld van de bestuurlijke overheden. Omgekeerd worden de gerechtelijke overheden soms onvoldoende gevoed met de noodzakelijke bestuurlijke informatie, die op lokaal niveau door bestuurlijke diensten en medewerkers worden ingezameld en bijgehouden. Maar ook tussen bestuurlijke diensten onderling is de informatieverstrekking aan heel wat beperkingen onderworpen.

Tijdens deze legislatuur is dan ook ingezet op de betere ter beschikking stelling van gerechtelijke en politionele informatie voor bestuurlijke doeleinden.

Het meest spraakmakende voorbeeld is de totstandkoming van de gemeenschappelijke gegevensbanken terrorist fighters en haatpropagandisten, waartoe, naast de politie- en inlichtingendiensten en de gerechtelijke overheden, tientallen bestuurlijke diensten op één of andere manier een toegang tot hebben en via de informatiekaarten ook de bestuurlijke overheden ingelicht kunnen worden.

Daarnaast kreeg de Dienst Vreemdelingenzaken een rechtstreekse toegang tot de Algemene Nationale Gegevensbank van de geïntegreerde politie, waarin de door de politiediensten verwerkte gerechtelijke informatie is opgenomen. De werkzaamheden voor een dergelijke toegang voor andere bestuurlijke diensten zijn lopende.

Daarnaast werd ook ingezet op de spontane mededeling van informatie vanuit het gerecht aan scholen, jeugdbewegingen en jeugdwerk indien tegen een betrokkene aanwijzingen van seksuele misdrijven bestaan en aan het haven- en luchthavenbedrijf bij misdrijven die de integere beroepsuitoefening zouden belemmeren.

Door het nieuwe artikel 458 ter van het Strafwetboek, dat een regeling voorziet voor het “casusoverleg”, kunnen de deelnemers met elkaar hun geheimen kunnen delen, zelfs al hebben zij een verschillende opdracht en zelfs al hebben sommige deelnemers wel en andere geen strafrechtelijke geheimhoudingsplicht, en dit met het oog op de bescherming van de fysieke en psychische integriteit van de persoon of van derden, ter voorkoming van terroristische misdrijven of van de misdrijven gepleegd in het raam van een criminele organisatie. Door dit casusoverleg kan dus “bevoegdheid overstijgend” informatie gedeeld worden en de juiste actor in kennis gesteld worden van concrete informatie, noodzakelijk voor dienst bevoegdheidsuitoefening.

Het casusoverleg vormt aldus de basis voor preventie, nazorg of alternatieve oplossingen zoals bestuurlijke handhaving.

De Lokale Integrale Veiligheidscel inzake radicalisme, waarvan tijdens deze legislatuur een wettelijk kader tot stand is gekomen, is een voorbeeld van zo’n wettelijk verankerd casusoverleg, onder de leiding van de burgemeester. Maar ook de verschillende overlegfora die door het openbaar ministerie worden georganiseerd via protocollen en ad hoc-initiatieven, zijn daar eveneens een uitvoering van.

In dat opzicht kan ook nuttig verwezen worden naar de omzendbrief van de parketten-generaal van Gent en Antwerpen over de deelname van het openbaar ministerie aan de bestuurlijke handhaving van criminaliteit en onveiligheidsfenomenen van 2017, waarin op gedetailleerde wijze wordt bepaald hoe en welke informatie aan de gemeente kan worden meegedeeld, binnen en buiten het casusoverleg. Eén en ander wordt geregeld in een protocol tussen het OM, de lokale politie en de gemeente. Ik ben een grote voorstander van deze werkwijze, waarbij de actoren samengebracht worden en afspraken maken en beveel het verder afsluiten van dergelijke protocollen dan ook ten zeerste aan. Ik zal dat in de resterende maanden van deze legislatuur dan ook met alle middelen ondersteunen.

Die omzendbrief vormt dan ook de basis van het wettelijk kader waaraan gewerkt werd. Daar kom ik later nog op terug.

Vergeet ook niet dat in tal van bijzondere wetgeving bepaalde informatiestromen naar de gemeente toegelaten worden. Ik denk bijvoorbeeld aan de wet op het politieambt, waar de politie gerechtelijke informatie die van belang is bij de handhaving van de openbare orde kan meedelen aan de burgemeester. De praktijk leert helaas dat dit nog onvoldoende gebeurt. In het actueel in de Kamercommissie Justitie voorliggende wetsontwerp waarbij de kansspelwet wordt aangepast, wordt eveneens voorzien in een wettelijke mogelijkheid voor de politiediensten om vaststellingen van inbreuken bij vergunninghouders van kansspelen in cafés, wedkantoren en krantenwinkels mee te delen aan de gemeentelijke overheid, teneinde haar de bevoegdheden tot verzegeling en adiëring bij de kansspelcommissie te laten uitoefenen.

Bij informatiedeling gaat het erover om een bestuurlijke dienst of overheid in kennis te doen stellen van gerechtelijke informatie teneinde die bestuurlijke overheid of dienst de haar toegewezen taken of bevoegdheden te kunnen laten uitoefenen.

Bij samenwerking gaat het om de uitoefening van verschillende bevoegdheden op elkaar af te stemmen. Dit betekent dat men elkaar vanuit de eigen opdracht aanvult en versterkt en dat informatie zoveel als mogelijk kan circuleren en kennis en expertise ter beschikking wordt gesteld.

Samenwerking betekent niet dat men elkaars bevoegdheden en opdrachten assimileert of zelfs gaat samenvoegen. Het betekent ook niet dat de ene overheid zich in de plaats gaat stellen van de andere, wegens een vermeendelijk niet – of niet streng genoeg – optreden.

Een pleidooi voor doorgedreven samenwerking en complementariteit is dus geen pleidooi voor een verglijding van het gerechtelijke naar het bestuurlijke en vice versa. De procureur is de burgemeester niet en omgekeerd. Beiden hebben een eigen finaliteit en specialiteit en deze moeten behouden blijven. Het beschermt ons allen tegen willekeur en politieke beïnvloeding.

Tijdens deze legislatuur hebben we hard ingezet op de samenwerking tussen de verschillende diensten, met de ‘heruitvinding’ van de lokale taskforce, waarin, naast het openbaar ministerie, ook de politiediensten, de inlichtingendiensten, het OCAD en in sommige gevallen ook andere bestuurlijke diensten, aanschuiven om gezamenlijk te bepalen hoe de opvolging van de terrorist fighters en haatpropagandisten en de lokale geloofsgemeenschappen moet gebeuren. Die LTF is het resultaat van een succesvolle cultuuromslag binnen de diensten.

Ik ben me ervan bewust, onder meer uit de eerste conclusies inzake de werking van het “Kali-team” binnen het Stroomplan, dat we in de toekomst moeten werken aan de verbetering van de mogelijkheden om verschillende inspectiediensten en de politiediensten gezamenlijk in te zetten, en gezamenlijk onderzoeken te laten voeren, naar bepaalde vormen van criminaliteit. Dergelijke multidisciplinaire onderzoeksteams kunnen bijvoorbeeld bestaan uit politie, sociale, fiscale, milieu-inspectiediensten. De creatie moet op de meest flexibele wijze gebeuren, voor een bepaald onderzoek of meerdere onderzoeken.

De betrokken ambtenaren kunnen daarbij hun specifieke kennis en specialisatie bijeenleggen bij het uitvoeren van een specifiek gerechtelijk onderzoek naar bepaalde vormen van criminaliteit en meteen ook de brug vormen met het bestuurlijke.

Een globaal wettelijk kader ontbreekt voorlopig nog. In sommige gevallen is dergelijke samenwerking simpelweg wettelijk verboden (bvb wat betreft de samenwerking met de fiscus), in andere gevallen is de samenwerking wel toegestaan maar in de praktijk niet evident (bvb wat betreft de sociale inspectiediensten, waar ambtenaren wel een OGP-statuut kunnen krijgen maar daardoor hun zeer nuttige en efficiënte mogelijkheden volgens het Sociaal Strafwetboek niet optimaal kunnen uitoefenen).

De steeds weerkerende vraag blijft: wanneer kan of moet strafrechtelijk en wanneer kan of moet bestuursrechtelijk worden opgetreden?

Reeds in mijn eerste justitieplan, dat ik drie maanden na mijn aantreden als minister van Justitie heb gepresenteerd, stelde ik dat het strafrecht moest worden herleid tot zijn kerntaak en dat de penale bestraffing moest worden voorbehouden tot die gedragingen die strafwaardig zijn. Het strafrecht als een ultimum remedium in plaats van een algemene remedie tegen alle kwalen in de maatschappij. Dat is dan ook de uitgangsvisie geweest bij de ‘opwaardering’ tijdens deze legislatuur van onze inlichtingendiensten en de verbetering van de samenwerking van het openbaar ministerie met andere overheden en diensten. Het schrappen van de bepaalde gedragen als misdrijf horen daar ook bij.

Het strafrecht is immers niet in staat om als enige normhandhavende apparaat een antwoord te bieden op alle bekommernissen van de mensen.

Behoudens de algemene preventieve werking die uitgaat van het strafrecht, is het nemen van maatregelen om misdrijven te voorkomen geen onderdeel van het strafrecht. Daartoe moet de wetgever of de uitvoerende macht specifieke maatregelen nemen, zoals het beteugelen van lokale overlast en storend gedrag via gemeentelijke administratieve sancties tot en met de stelsels van sociale en fiscale administratieve sanctionering, het opleggen van beschermingsmaatregelen, het voeren van een regulerende beleid op het vlak van administratieve vergunningen, enz.

Deze visie werd op heden vooral tot uiting gebracht in de specifieke sectorale wetgeving enerzijds (waar ik daarnet naar verwees), en door de gemeentelijke administratieve sancties en maatregelen anderzijds.

Op lokaal niveau is er het afgelopen decennium veel aandacht gegaan naar de gemeentelijke administratieve sancties. Het stelsel van de GAS-boetes heeft uitgesproken voor- en tegenstanders. De gemeente kan als geen ander bepalen welke problemen zich op een bepaalde plaats stellen en daar doeltreffend op reageren. De tegenstanders uiten echter kritiek op de soms buitensporige sancties en gesanctioneerde gedragingen, maar ook op het disparate karakter en de grote verschillen tussen de gemeenten. Ook daar moeten de gemeenten aandacht aan besteden.

Zoals de ‘Leidraad bestuurlijke handhaving’, die deze legislatuur door onze diensten werden gepubliceerd, terecht aangeeft, heeft de grote aandacht die naar de GAS-wet – vooral dan naar de GAS-boetes – is gegaan, heeft er toe geleid dat andere mogelijkheden van bestuurlijke handhaving, al dan niet expliciet voorzien in de wet op de gemeentelijke administratieve sancties of in afzonderlijke wetten, tot op heden onderbelicht zijn gebleven. De kritieken op GAS hebben overigens geleid tot een soms te negatief gevoel ten aanzien van bestuurlijke handhaving.

Het Nederlandse model vormt een goed uitgangspunt voor een model inzake bestuurlijke handhaving, maar is niet één-op-één toepasbaar.

Nederland is bij uitstek een gecentraliseerd, unitaire Staat. België is dat, en dat is nog een understatement, uiteraard niet. Tal van relevante bestuurlijke diensten vallen bij ons onder de gewestelijke bevoegdheid, met eigen regels, structuren en informatiestromen. Net die informatie (ik denk bijvoorbeeld aan de milieu-inspectie, de wooninspectie enzoverder) is bijzonder relevant in een geïntegreerd handhavingssysteem.

Nederland kent 355 gemeenten voor 17 miljoen inwoners – in België zijn het er 581 voor 11 miljoen inwoners. Nederlandse gemeenten zijn groter, meer homogeen en het zwaartepunt ligt op de administratieve dienst en niet op de politieke entiteit. Het gevolg is dat alle gemeenten zowel organisatorisch als financieel in staat zijn om verregaande taken inzake handhaving op te nemen, waar dat bij de vele kleine Belgische gemeenten niet altijd het geval is. Het risico op een waterbedeffect is daardoor in België sterk aanwezig.

De Nederlandse burgemeester is een ambtenaar, aangesteld door de minister, terwijl zijn of haar Belgische collega een politicus is. Ook dat is een reden waarom de rechtstreekse informatiestroom naar een Nederlandse burgemeester op meer eenvoudige wijze mogelijk is.

Gemeentelijke handhaving in Nederland is dus van een andere orde.

De werkzaamheden met betrekking tot de bestuurlijke handhaving hebben door de Regeringsproblemen vertraging opgelopen. Een wettelijk kader voor gemeentes om een systeem van uitbatingsvergunningen vast te stellen is absoluut noodzakelijk. Een duidelijke en eenvormige manier waarbij bepaalde gerechtelijke en bestuurlijke informaties kunnen gedeeld worden, rekening houdend met de privacy en het vlotte verloop van het strafdossier evenzeer. Ook de mogelijkheden met betrekking tot de sluiting en verzegeling van inrichtingen teneinde criminaliteit te voorkomen, moeten aangescherpt worden. Wetgevend werk is, zoals ik reeds aanhaalde, echter slechts één van de actiepunten. Minstens even belangrijk is de cultuuromslag in hoofde van de personen en diensten. Initiatieven zoals de LTF, het Kanaalplan, het Stroomplan, de Kempen-Maasplan, die de samenwerking tussen diensten, zowel nationaal als internationaal verbeterd, kunnen dan ook op mijn steun rekenen.

Het Belgische model is gestoeld op het onderscheid tussen gerechtelijke en bestuurlijke overheden, die elk een eigen finaliteit hebben. Bepaalde landen, voornamelijk de Angelsaksische landen, kennen dit onderscheid niet.

In die landen wordt geen onderscheid gemaakt tussen “het bestuur” en “het gerecht”. Daardoor zal er misschien sneller en eenduidiger kunnen worden optreden. Maar om de burger te beschermen tegen een al te voortvarend optreden van de overheid, zijn in die landen wel zo goed als alle overheidsbeslissingen, ook de politieke beslissingen, aanvechtbaar voor de rechtbanken en heeft de rechter, meestal met volle rechtsmacht, het laatste woord over alle individuele en beleidsbeslissingen van het bestuur.

Ik ben zoals u weet geen voorstander om het onderscheid tussen bestuurlijk en gerechtelijk op te heffen. Wel moeten de bevoegdheden verder uitgebreid worden, zonder daarbij op het terrein van de andere te komen, en moet de onderlinge samenwerking verder versterkt worden.

De wijze waarop hierover wordt nagedacht is tijdsgebonden en evolutief. De opinie over het delen van gerechtelijke informatie of het toepassen van administratieve sancties, bijvoorbeeld, was 20 jaar geleden nauwelijks te vergelijken met de actuele toestand. Maar de silo’s van weleer, waar ik net van sprak, worden meer en meer communicerende vaten. En dat wordt in de volgende jaren nog verder uitgebouwd.

Ik dank u.