Studienamiddag MAKLU – PANOPTICON: – 27 mei 2015

RECIDIVE OP DE AGENDA: VAN ONDERZOEK TOT BELEID EN PRAKTIJK

Geacht publiek,

Graag dank ik de organisatoren voor de vriendelijke uitnodiging om deze studienamiddag op gang te trappen met mijn beleidsvisie rond de aanpak van recidive, zowel op repressief als op preventief vlak.

Ik sta hier als minister van Justitie wel met enige schroom voor u. Het is gekend dat de Belgische justitie niet uitblinkt in het aanbieden van cijfermateriaal, laat staan dat er sprake is van grootschalige recidiveonderzoeken of van studies naar de effecten van strafrechtelijke interventies op het crimineel gedrag van personen. Ik ben dan ook blij dat een studienamiddag als deze, gestoffeerd met de resultaten van de in België beschikbare wetenschappelijke recidiveonderzoeken, de aandacht trekt van zowel academici en onderzoekers, als beleidsmensen en actoren van het terrein.

Met studies over het hervalgedrag van mensen zitten we pal in het strafrechtelijk en penitentiair beleid. Zowel in het Regeerakkoord als in mijn Justitieplan van 18 maart 2015 wordt gewag gemaakt van een meer efficiënte Justitie. Het terugdringen van recidive is één van de efficiëntiewinsten die ik in de lopende legislatuur zal nastreven. Recidiveonderzoeken zijn een onmisbaar instrument bij het uittekenen van het beleid en het invoeren van nieuwe bepalingen en inzichten omtrent het straffenarsenaal en een adequate uitvoering van de straffen. Meten is weten. Vandaar dat ik het engagement opneem om het wetenschappelijk criminologisch onderzoek meer te ondersteunen, en daarbij niet in het minst veel meer in te zetten op een professionele verzameling van statistische gegevens. Dit is essentieel in de uitbouw van een beleid dat meer op wetenschappelijke inzichten moet gebaseerd zijn. Meer specifiek kan ik zeggen dat ik het recidiveonderzoek van het NICC op basis van het Centraal Strafregister als sterk beginpunt zie en als startpunt voor uitgebreider onderzoek. Ook andere onderzoeken verdienen meer ondersteuning vanuit het beleid. We moeten komen tot betere analyses en onze onderzoeken op Europees niveau plaatsen.

Ik streef naar een meer efficiënte Justitie. Op strafrechtelijk vlak betekent dit het voorzien van maatregelen met het oog op de efficiënte aanpak van criminaliteit en onveiligheid en een doelgerichte toemeting van straffen en maatregelen. Ik zal u verder aantonen dat de effectiviteit van de aangekondigde maatregelen voor een groot deel zit in het beperken van de recidive.

Met het oog op de voorbereiding van het nieuwe Strafwetboek tegen het einde van de legislatuur, wordt een methode ontwikkeld om voortaan alleen de inbreuken die écht strafwaardig worden beschouwd, nog voor de strafrechter te brengen. Zo wordt het strafrecht tot zijn kerntaak teruggebracht. Andere onwenselijke gedragingen zullen administratief of waar mogelijk zelfs zuiver burgerrechtelijk worden afgehandeld.

De vrijheidsstraf wordt als ultimum remedium voorbehouden voor de bestraffing van zwaardere inbreuken. In de straffenschaal verdwijnt de gevangenisstraf van minder dan één jaar. Nieuwe vormen van bestraffing worden naast en evenwaardig met de vrijheidsstraf ingevoerd. De straffenschaal wordt verrijkt met nieuwe autonome sancties om opnieuw evenwicht te brengen in de strafrechtelijke sanctionering. Studies over recidive moeten mij helpen om een juiste overheidsreactie en interventie te bepalen met betrekking tot de diverse normoverschrijdende gedragingen van burgers. De bescherming van de maatschappij en het herstel van het aangerichte leed staan centraal, maar evenzeer de preventie en dus ook het zo veel mogelijk tegengaan van recidive. De resultaten van de reeds bestaande recidiveonderzoeken hebben mij al geïnspireerd en hebben al invloed gehad op mijn concrete beleidskeuzes. Ik verklaar mij nader.

Het recente onderzoek van het NICC (Luc ROBERT en Benjamin MINE) over de recidiveprevalentie op basis van het Centraal Strafregister dat deze namiddag ook zal besproken worden, sterkt mij in de overtuiging dat de effectieve gevangenisstraf het laatste middel moet zijn. Ook uit dit onderzoek blijkt immers dat er een significant criminogeen effect kan uitgaan van de vrijheidsberovende straf wanneer deze vergeleken wordt met andere types straf. Een veroordeling met uitstel, geeft blijkbaar nadien minder kans op recidive dan een effectieve straf. Vandaar dat ik een werkgroep de opdracht heb gegeven om de strafwaardigheid van inbreuken te onderzoeken middels een criminologisch onderbouwd taxatie-instrument. Er komt ook een conversie van de vrijheidsstraffen naar nieuwe niet-vrijheidsberovende autonome straffen en naar andere vormen van niet-penale administratieve sanctionering.

Als nieuwe niet-vrijheidsberovende autonome straf voorzie ik in de eerste plaats de probatie. In de toekomst zal de rechter de naleving van bepaalde probatievoorwaarden als afzonderlijke hoofdstraf kunnen opleggen. Daarbij kan ook een therapie (bijvoorbeeld een ontwenningskuur) worden opgelegd. We kunnen daarbij leren van de resultaten die het onderzoek naar de Gentse Drugbehandelingskamer opleverde. Tijdens een traject voor de Drugbehandelingskamer krijgt de beklaagde de kans om iets te doen aan zijn drugprobleem voordat de rechter een veroordeling uitspreekt. Mits het stellen van doelstellingen op maat van de beklaagde en de inschakeling van een hulpverlener die de betrokkene begeleidt en ondersteunt in zijn behandelplan maar ook in zijn sociale vaardigheden, toont het onderzoek aan dat de recidive bij de doelgroep merkelijk daalt. Hulpverlening onder druk en regelmatige controle van het gerecht (openbaar ministerie en zetel) werpen vruchten af.

Ook het elektronisch toezicht en de bijzondere verbeurdverklaring als afzonderlijke hoofdstraffen zijn toekomstige nieuwigheden die detentieschade vermijden en aldus de reclasseringskansen gaaf houden.

Verder wil ik ook de strafdrempel optrekken die verhindert dat de rechter ten gronde geen uitstel kan toekennen. Voortaan zou de rechter ook het uitstel van de tenuitvoerlegging van de straf kunnen toekennen aan wie reeds voorheen werd veroordeeld tot een hoofdgevangenisstraf van maximum drie jaar. In de huidige regeling is dit één jaar. Deze beperking verhindert de rechter ten gronde al te vaak om aan een recidiverende beklaagde een aangewezen probatie-uitstel toe te kennen.

Ook op penitentiair vlak en dus op de uitvoering van de straffen wil ik als minister van Justitie anders inzetten. Daarnet heb ik u reeds gesproken van een verhoging van alternatieve bestraffing en buitengerechtelijke afhandeling van wetsinbreuken. Dit zou de regel moeten zijn. Is een opsluiting in de gevangenis dan toch nodig, dan moeten de volgende principes gerespecteerd worden. De detentie betekent het ontnemen aan personen van de vrijheid van komen en gaan. Gedetineerden mogen aan geen andere beperkingen van hun rechten worden onderworpen dan deze die uit de veroordeling of de opgelegde maatregel wettelijk voortvloeien of er onlosmakelijk mee verbonden zijn. De overheid moet vermijdbare detentieschade voorkomen. In de eerste plaats staat de penitentiaire overbevolking al te vaak een menswaardige behandeling van de gedetineerden in de weg en zorgt voor een te grote werkdruk voor het personeel. De historische overbevolking moet in deze legislatuur verdwijnen. Gisteren verbleven 11.150 gedetineerden in onze gevangenissen voor 10.185 plaatsen. Dit is een overbevolkingsgraad van rond de 10 %. In 2014 waren er zelfs op een gegeven moment rond de 12.000 gedetineerden. In mijn Justitieplan heb ik aangekondigd dat het streefdoel moet zijn om de gevangenispopulatie duurzaam te brengen onder de 10.000 gedetineerden, rekening houdend met de beschikbare capaciteit die enerzijds zal worden uitgebreid door nieuwe projecten en anderzijds zal dalen door sluiting van oude, onaangepaste sites.

Waarom leg ik hier de klemtoon op de overbevolking in relatie tot de recidive? Welnu, recidiveonderzoeken tonen ook aan dat vrijheidsberoving een invloed kan hebben op later hervalgedrag. Zeker wanneer de detentie op het vlak van huisvesting en comfort niet humaan plaats vindt, en aldus schade toebrengt aan de gedetineerde en rehabilitatie in de weg staat. Ik ben ervan overtuigd dat we met minder gedetineerden in onze instellingen een beter aanbod kunnen doen van herstelgerichte activiteiten, reclasseringsprogramma’s, vorming en werk. Tijdens mijn bezoeken aan gevangenissen valt het mij telkens op dat veel - vooral jonge - gedetineerden hun detentie doelloos en passief “uit-zitten”. Ze krijgen nog te weinig structuur en actie, ondanks de blijvende inspanningen van het penitentiair personeel en de inbreng van de Deelstaten. Wanneer we de personele inzet, de programma’s en de infrastructuur beter kunnen verdelen onder minder gedetineerden kunnen we beter inzetten op de re-integratie en aldus op de beperking van de recidive. Een Nederlands onderzoek toont aan dat werk, al dan niet in combinatie met een gezinsleven, een positief effect heeft op het terugdringen van ernstige delinquentie. Vele gedetineerden moeten we een structuur van arbeid, vorming, sociale vaardigheden en gezonde ontspanning bijbrengen. Dit moet de rode draad vormen van het zogenaamde detentieplan dat de brug maakt tussen de detentie en de re-integratie in de vrije samenleving. Het aanbod van begeleiding, arbeid en vorming moet hoger, evenals de ontspanningsactiviteiten en de contacten met de buitenwereld via bezoek, telefoon en briefwisseling. Er moet een beter zicht komen op de gedetineerdenpopulatie zodat er door een betere planning een rationalisering van de detentie kan gebeuren.

Ik werk samen met de penitentiaire administratie o.a. aan een Risk-Needs assessment, dat loopt van bij de aanvang tot het einde van de detentie. Het assessment heeft twee doeleinden. Enerzijds zal een gedetineerde op basis hiervan toegewezen worden aan een gevangenis met een aangepast veiligheidsniveau. Dit heeft voor gevolg dat er een grotere differentiatie kan komen binnen het huidige patrimonium en dat niet overal dezelfde zware eisen rond veiligheidsprocedures, -installaties en personele omkadering moet gesteld worden. Anderzijds wordt de gedetineerde op basis van het assessment georiënteerd naar een regime en een programma dat maximaal afgestemd is op zijn behoeften. Dit moet hem in staat stellen zijn re-integratie optimaal – en dus ook zo vroeg mogelijk in de detentie – voor te bereiden. Voor veel van deze taken zijn de deelstaten bevoegd. De daarvoor bestaande strategische plannen inzake de hulp- en dienstverlening blijven uiterst belangrijk en dienen permanent geëvalueerd te worden. Het is daarom ideaal en logisch dat de Vlaamse Minister van Welzijn deze studienamiddag mag afsluiten.

In mijn justitieplan heb ik het voorstel gedaan om de minimale tijdsvoorwaarden voor een vervroegde invrijheidstelling te brengen op de helft in plaats van de 1/3, of de 2/3 in geval van herhaling.

Daarvoor zijn enkele goede redenen aan te halen:

• Ten eerste laten de regels van de herhaling in de strafwet toe dat de rechter ten gronde al een hogere straf uitspreekt. Door aan die mogelijkheid van strafverzwaring in de straftoemeting ook nog eens een strengere tijdsvoorwaarde te koppelen in de uitvoering, wordt de effectieve bestraffing in feite dubbel verhoogd.
• Ten tweede heeft de minimaal twee derden uitvoering voor recidivisten tot gevolg dat sommige veroordeelden niet streven of werken naar een vervroegde invrijheidstelling met oplegging van voorwaarden binnen een proeftijd, maar kiezen voor de uitboeting van alle straffen met als gevolg dat zij geen inspanning doen tijdens de detentie om herstelgerichte activiteiten op te nemen of re-integratie bevorderende programma’s te volgen of in het vooruitzicht te plaatsen na de vervroegde invrijheidstelling. Dergelijke veroordeelden komen dan op het strafeinde abrupt in de samenleving, hoeven verder geen voorwaarden te ondergaan en zijn dan meteen ongecontroleerd, met mogelijke recidive tot gevolg. Dat dit actueel een niet te onderschatten probleem is, tonen criminologische studies en rapporten aan (onder andere van het NICC). Onderzoekers stellen vast dat veroordeelden met een geheel aan straffen boven de drie jaar de vroegste toelaatbaarheidsdatum voor een vervroegde invrijheidstelling ruim overschrijden vooraleer zij voorwaardelijk vrij gaan. Voor recidivisten die thans nog minimum 2/3 van de straf moeten ondergaan, heeft dit tot gevolg dat het vaak de moeite niet loont om vervroegd vrij te komen. Cijfers tonen aan dat zowat 30 % van deze categorie van veroordeelden opteert om alle straffen te ondergaan.

Ik blijf ook geloven in het elektronisch toezicht als gehele of gedeeltelijke vervangende maatregel van de klassieke detentie. Het onderzoek van o.a. Luc ROBERT en Eric MAES toont aan dat wie uitstroomt onder elektronisch toezicht veel minder kans heeft op wederopsluiting dan wie rechtstreeks vanuit de gevangenis is vrijgelaten. Het betrof veroordeelden met straffen tussen de 6 maanden en de 3 jaar. Zoals de onderzoekers zelf aangeven, moeten er natuurlijk wel kanttekeningen geplaatst worden: de groep die de gunst van elektronisch toezicht heeft verkregen is natuurlijk reeds op voorhand gescreend naar gevaarlijkheid en sociale mogelijkheden waaronder huisvesting. Bovendien bestond de controlegroep uit veroordeelden die vrijkwamen in de periode van 2003 tot 2005. In die periode werd meer ingezet op begeleiding door justitieassistenten van de personen onder elektronisch toezicht. Alleszins kan besloten worden dat elektronisch toezicht een nuttige dagbesteding in de vrije samenleving toelaat en dat de familiale en sociale banden meer gevrijwaard worden.

Ook de bijzondere categorie van de geïnterneerden behoeft bijzondere aandacht in het licht van de kansen op herval. Een recent onderzoek (van o.a. Dr. Inge JEANDARME) naar recidive van geïnterneerden na een behandeling in een medium security afdeling buiten de gevangenis, sterkt mij nog meer in de overtuiging dat geïnterneerden, op een zeer beperkte groep na, niet in de penitentiaire instellingen horen. De gevangenissen zijn verre van ideale therapeutische settings.

Na de inwerkingtreding van de nieuwe Interneringswet van 5 mei 2014 op 1 januari 2016 moet het zorgaanbod daarom voldoende gediversifieerd zijn, aangepast aan de individuele behoefte en het risicoprofiel van de geïnterneerde. Dit betekent dat de nadruk ligt op een uitstroom van deze populatie uit de gevangenissen en een doorstroming in het externe zorgcircuit. Bij de uitbouw van een zorgcircuit moet zoveel mogelijk aansluiting worden gevonden bij het bestaande hulpverleningsaanbod en de behartigenswaardige evolutie naar de vermaatschappelijking van de zorg.

U zal verder deze namiddag kennis kunnen maken met de wetenschappelijke onderzoeken rond recidive. Ik hoop dat ik u heb kunnen aantonen dat het toekomstig beleid zich wel degelijk zal toespitsen op het vermijden van recidive. Wetenschappelijk onderzoek kan het beleid daarbij ondersteunen en sturen, zowel op wetgevend vlak als op het vlak van de sturing van individuele gerechtelijke interventies. Ik ben dus overtuigd van het belang van het beter registreren van het cijfermateriaal en de daaruit volgende analyses.

Ik dank u.